Zäher Wandel der Verwaltung

Auch nach Jahrzehnten der Digitalisierung geht in vielen öffentlichen Verwaltungen ohne Papier und Fax noch immer wenig bis nichts, bemängelt der Bitkom-Verband in einer Ende Oktober 2023 veröffentlichten Erklärung. Unternehmen in Deutschland müssten auch heute noch meist erst umständlich PDFs herunterladen, sie offline ausfüllen und dann ausdrucken, um sie zuletzt wieder zurück ans Amt zu schicken oder per analogem Fax einzureichen.

In einer vom Branchenverband durchgeführten repräsentativen Studie gab kein einziges der über 600 befragten Unternehmen an, „ausschließlich digital“ mit Behörden zu kommunizieren. Drei von zehn beziehungsweise 31 Prozent schaffen immerhin eine „überwiegend digitale Kommunikation“. Rund 60 Prozent der Unternehmen sehen sich jedoch gezwungen, ebenso häufig „analoge wie digitale Kommunikationswege“ zu wählen, während 7 Prozent sogar immer noch „überwiegend analog“ kommunizieren müssen.

Das eingangs genannte Beispiel mit dem Ausdrucken von online heruntergeladenen Dokumenten ist leider nicht weit hergeholt, sondern wird durch drei von vier der befragten Firmen (74 Prozent) bestätigt.

Daher verwundert auch nicht, dass die Studienteilnehmer den öffentlichen Verwaltungen in puncto Digitalisierung im Durchschnitt gerade einmal die Schulnote „ausreichend“ (4,0) geben wollten. 23 Prozent stuften die IT in der öffentlichen Verwaltung als „mangelhaft“ (5,0) ein und 13 Prozent sogar als „ungenügend“ (6,0). Die Note „sehr gut“ (1,00) wollte kein einziger  vergeben. Insgesamt erleben vier von fünf Befragten die öffentliche Verwaltung auch heute noch als „zu träge“. Nur jeder fünfte bemerkte an dagegen, dass sie „hervorragend“ funktioniere. Es gibt also immer noch sehr viel Raum für Verbesserungen, auch wenn ein wenig Weiß zwischen all dem Schwarz zu entdecken ist.

„Verwaltungen, die mit den Methoden des letzten Jahrhunderts arbeiten, verschwenden nicht nur eigene Ressourcen, sie belasten auch die Unternehmen“, ärgert sich Ralf Wintergerst. Er ist Vorsitzender der Geschäftsführung des Münchner Banknotenherstellers Giesecke+Devrient (G+D) und seit Juni dieses Jahres zudem Bitkom-Präsident. Auch wenn manche Behörden in den letzten Jahren bei der Digitalisierung vorangekommen sind, treten dabei nach Ansicht von Wintergerst immer noch zu viele Systembrüche auf. Eine funktionierende digitale Verwaltung würde aber die Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Deutschland erhöhen. Deshalb sollte ihr Ausbau „mit Nachdruck vorangetrieben“ werden, fordert Wintergerst.

Der Bitkom hat die Unternehmen zudem gefragt, welche Verwaltungsleistungen sie bislang bereits digital nutzen und welche sie künftig nutzen wollen. Ganz oben nannten die Teilnehmer die An-, Um- oder Abmeldung von Kfz, gefolgt von der steuerlichen An- beziehungsweise Abmeldung eines Unternehmens. Außerdem zählten sie die Bereiche Produktkennzeichnung und -zulassung, die Meldung von Erneuerbaren-Energie-Anlagen, Visa-Angelegenheiten, die Beschäftigung und Entsendung von Fachkräften, Bauanträge, die Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen, die Ermittlung einer Patentfähigkeit sowie die Erteilung von Patenten auf.

Bereits zum fünften Mal hat der Bitkom-Verband außerdem seinen „Smart City Index“ vorgestellt. Er stellt ein digitales Ranking der größten deutschen Städte dar und gewährt einen Einblick, wie es mit der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltungen tatsächlich aussieht. Dazu hat der Verband 37 Indikatoren zusammengestellt, die aus jeweils 157 Parametern pro Stadt errechnet ­werden. Insgesamt bezieht der Digitalverband bei der ­Erstellung des Indizes nach eigenen Angaben rund 12.717 Datenpunkte mit ein.

Um die Ergebnisse richtig einordnen zu können, muss allerdings ein Aspekt beachtet werden: Die Stadt, die in einem Bereich den höchsten Wert erzielt, erhält im Index immer den Indikator 100. An einem Beispiel lässt sich das am besten verdeutlichen. So hat die hessische Landeshauptstadt Wiesbaden laut amtlicher Zulassungs­statistik einen Anteil von 7,8 Prozent E-Fahrzeugen an allen zugelassenen Fahrzeugen. Da dies der höchste Wert unter allen untersuchten Städten ist, erhält Wiesbaden also im Indikator „Anteil E-Fahrzeuge“ den Maximalwert 100. Die anderen Städte werden dann abhängig davon niedriger eingestuft.

In diesem Jahr gab es beim Smart City Index eine Überraschung. Erstmals lag München vor dem Platzhirsch Hamburg. „Unter den Top 10 finden sich aber nicht nur Metropolen, sondern auch kleinere Städte wie Aachen, Osnabrück oder Ulm“, freut sich Wintergerst. Das zeige, dass „man nicht groß sein muss, um smart sein zu können“. Wichtig seien vielmehr ein professionelles Management der Digitalisierungsaktivitäten und das gemeinsame Engagement von Politik, Unternehmen und Zivilgesellschaft vor Ort.

Allerdings hapere es oft daran, erfolgreiche oder vielversprechende Einzelprojekte in die Fläche zu bringen, so Wintergerst. Er appelliert daher an Bund und Länder, nicht nur neue „Leuchtturmprojekte“ wie den Einsatz von Künstlichen Intelligenzen in der Verwaltung zu fördern. Stattdessen solle man lieber den Roll-Out von erprobten digitalen Lösungen stärker unterstützen.

Wenn man sich den aktuellen Smart City Index genauer anschaut, fällt zudem auf, dass Universitätsstädte im Durchschnitt besser als Städte ohne Hochschule abschneiden. Das liegt nach Angaben von Wintergerst daran, dass dort meist der Austausch zwischen Wissenschaft und Praxis leichter fällt. Diese Städte profitierten von lokalen Tech-Startups mit innovativen Technologien und frischen Herangehensweisen an verschiedenste Herausforderungen. „Wenn Startups die Möglichkeit bekommen, Smart-City-Anwendungen vor Ort in Kooperationen zu testen, ist das eine klassische Win-Win-Situation“, bemerkt Wintergerst. Wer sich das Smart-City-Ranking der 81 deutschen Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern im Detail ansehen will, findet weiterführende Informationen und eine interaktive Karte auf der Webseite www.smart-city-index.de.

Neben den im Trend liegenden Künstlichen Intelligenzen taucht auch immer wieder das Thema Blockchain auf, wenn es um die IT in der öffentlichen Verwaltung geht. So ist etwa die Bundesnetzagentur überzeugt, dass sich damit die IT-Infrastruktur der öffentlichen Verwaltung dezentraler und föderaler organisieren lässt. Weil die Daten in Blockchains in der Regel nicht zentral an einem Ort gespeichert werden, würden sie nicht nur die Datensouveränität von Bürgern und Unternehmen erhöhen, sondern zugleich das Überwachungspotenzial des Staates gegenüber Bürgern und Unternehmen reduzieren. Ebenso könne die Technologie dazu beitragen, Datendiebstähle durch IT-Angriffe erheblich zu erschweren.

Die Bundesnetzagentur verspricht sich viel von sogenannten Identity Wallets, mit denen die Bürger ihre Identitätsdaten selbst verwalten können. Man spricht dabei auch von „Selbstsouveränen Digitalen Identitäten“ (Self-Sovereign-Identities, kurz SSI). Sie sollen personenbezogene Daten aufnehmen und Dritten zugänglich machen können, sofern der Besitzer eine ausdrückliche Zustimmung erteilt hat. Beispiele für Daten, die in solchen Identity Wallets gespeichert werden können, sind Stammdaten der Bürger wie Name, Anschrift, Geburtsdatum und Steuernummer, aber auch zusätzliche Informationen und Berechtigungen wie E-Mail-Adressen, Parkausweise und ÖPNV-Tickets.

Die Blockchain könnte dabei als Verifikationsschicht dienen, etwa um Herkunft, Authentizität und Gültigkeit der Identitätsdaten zu überprüfen. Neben Privatpersonen sollen auch Unternehmen und sogar Maschinen solche selbstsouveränen digitalen Identitäten erhalten, erwartet die Bundesnetzagentur. Abhängigkeiten von einzelnen Anbietern will man durch eine Nutzung offener Standards und interoperabler Protokolle vermeiden.

Erste Tests mit dem elektronischen Führerschein und der ID-Wallet-App verliefen im Jahr 2021 allerdings nicht besonders erfolgversprechend. Zum einen funktionierte die Technik nur holprig, zum anderen wurden schnell Sicherheitslücken gefunden. Hersteller und Bundesregierung entschieden sich daher kurzfristig, die App wieder zurückzuziehen. Beobachter kritisierten sie als „Schnellschuss knapp vor der Wahl“, den die beiden damaligen Minister Andreas Scheuer und Dorothee Bär durchgepeitscht hätten. Nicht nur seien dabei durch das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) aufgedeckte Sicherheitslücken ignoriert worden, der Launch sei auch ohne ausreichende gesetzliche Grundlage erfolgt. Das liegt unter anderem daran, dass die wichtige eIDAS-Verordnung (Electronic Identification, Authentication and Trust Services) derzeit noch überarbeitet wird. Ende 2023 soll sie frühestens verfügbar sein.  

Einen weiteren potenziellen Anwendungsbereich der Blockchain-Technologie in der öffentlichen Verwaltung sieht die Bundesnetzagentur  in einer besseren Koordination übergreifender Verwaltungsvorgänge. Dank der Blockchain könnten etwa Informationen „manipulationssicher und zeitnah“ zwischen mehreren Behörden ausgetauscht werden. Zudem sei auch eine individuelle Vergabe von Zugangsberechtigungen möglich, so dass jede Stelle nur genau den Einblick in die Informationen erhalte, der zur Erledigung ihrer jeweiligen Aufgaben erforderlich sei.

Durch die damit verbundene Automatisierung vieler Verwaltungsprozesse seien vielfältige Effizienzgewinne möglich, schreibt die Bundesnetzagentur in einer im Internet veröffentlichten Stellungnahme. So könnten etwa mit Smart Contracts automatisiert Zahlungen veranlasst oder Folgeprozesse bei anderen Behörden gestartet werden, die an einem Verwaltungsvorgang ebenfalls beteiligt sind. Dadurch würden Wartezeiten minimiert.

Viel Blockchain-Theorie, aber wo bleibt die Praxis? Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) hat den Einsatz der Blockchain tatsächlich bereits zusammen mit der Projektgruppe Wirtschaftsinformatik des Fraunhofer-Instituts für Angewandte Informationstechnik (FIT) in einem Projekt in Dresden getestet. Ziel: die Asylprozesse und die Zusammenarbeit der zuständigen Behörden zu vereinfachen, ohne dass der Datenschutz auf der Strecke bleibt. In einer Ende 2022 veröffentlichten Evaluation zeigten sich die Teilnehmer zufrieden mit dem FLORA genannten Projekt. Die Abkürzung steht für „Fundament für eine Föderale Blockchain-Infrastruktur Asyl“.

Das FLORA-Assistenzsystem habe nicht nur zu einer Verbesserung der Arbeitsabläufe beigetragen, sondern auch die Anfälligkeit für Prozessfehler reduziert. Gleichzeitig seien die Bereiche Datenschutz und Manipulationssicherheit gestärkt sowie die Verfügbarkeit und Transparenz von verfahrensrelevanten Informationen bei der Erprobung in einer AnkER-Einrichtung (Ankunft, Entscheidung und Rückführung) in Dresden verbessert worden. In den AnkER-Zentren sollen alle zuständigen Behörden wie Arbeitsamt, Ausländerbehörde, BAMF und gegebenenfalls auch das Jugendamt zusammenarbeiten, um Asylverfahren und auch Abschiebungen zu beschleunigen.

Beim Test in Dresden habe man sowohl die manuelle Arbeitslast als auch den Kommunikationsaufwand der Beteiligten senken können. Derzeit soll das System fachlich weiterentwickelt und auf weitere Standorte in Sachsen sowie Brandenburg ausgeweitet werden. Außerdem bestünden bereits „konkrete Planungen für eine künftige Anbindung an FLORA mit den Bundesländern Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen“ teilte das BAMF auf Anfrage von Netzpolitik.org mit. Das Bundesamt will das FLORA-Projekt zudem im Rahmen der European Blockchain Partnership in den Aufbau der European Blockchain Services Infrastructure (EBSI) einbringen.

Aber es gibt auch Kritik am FLORA-Projekt. In einem auf Anfrage der Webseite FragDenStaat freigegebenen Gutachten gehen die Rechtswissenschaftler Professor Thomas Hoeren und Johannes Baur auf die „Datenschutzrechtliche Zulässigkeit der Übermittlung von Informationen über Immigranten zwischen öffentlichen Stellen mittels einer Permissioned-Blockchain“ ein. Prinzipiell sei der Einsatz einer solchen Blockchain zum Austausch von Daten zwar datenschutzrechtlich zulässig. Ein zwingender Anpassungsbedarf bestehe aber noch bei der Frage, wie mit der Berichtigung falscher oder der Löschung nicht mehr benötigter, aber bereits in der Blockchain gespeicherter personenbezogener Daten umgegangen werde. Auch die Programmierung des Rechte- und Rollensystems für die Zugriffe auf die Daten stelle noch eine Herausforderung dar.

Nach Informationen von Netzpolitik.org hat das Projekt bisher 18 Millionen Euro gekostet. Seit April 2021 soll es in etwa 16.000 Verfahren eingesetzt worden sein. Das entspricht einem Anteil von acht Prozent an den deutschlandweiten Asylverfahren. Wenn Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg dazukommen, soll sich die Quote auf 26 Prozent erhöhen.

Öffentliche Verwaltungen haben schon alleine aufgrund des Fachkräftemangels meist nicht die Kapazitäten und Kenntnisse, um ihre Digitalisierung mit eigenen Kräften voranzutreiben. So waren sowohl in der gescheiterten ID Wallet als auch am FLORA-Projekt externe Dienstleister beteiligt. Aus Sicht der Verwaltungen ergeben sich daraus einige Vorteile. So verfügen viele Dienstleister über spezialisiertes Fachwissen und umfangreiche Erfahrungen in der Entwicklung, Implementierung und Verwaltung von IT-Systemen und -Lösungen.

Das ist von unschätzbarem Wert, insbesondere wenn es um komplexe technologische Anforderungen geht. So ist auch Bitkom-Präsident Ralf Wintergerst überzeugt, dass man „bei der Digitalisierung der Verwaltung rasche Fortschritte erzielen kann, wenn man viel stärker als bisher erfolgreiche Modell- und Pilotprojekte in die Fläche bringt, anstatt das Rad überall immer wieder neu erfinden zu wollen“.

Anders als viele IT-Abteilungen der öffentlichen Hand haben die Dienstleister in der Regel zudem einen besseren Zugang zu notwendigen Ressourcen wie Personal, Hardware, Software und Infrastruktur, um die ihnen anvertrauten Digitalisierungsprojekte effizient durchzuführen. Außerdem lassen sich bei der Entwicklung und Wartung von IT-Systemen so meist Zeit und Kosten sparen.

Die Einsparungspotenziale fangen nach Aussage von Joachim Astel, Executive Board, Chief Regulatory Officer (CRO) beim Dienstleister Noris Network, bereits bei den Rechenzentren an. Im Gespräch mit der Webseite Egovernment sagte er, dass die Räumlichkeiten in vielen Behörden noch für „Rechenzentren aus den 90er Jahren“ ausgerichtet sein. Oft seien für sie einfach ehemals ungenutzte Lagerräume umgewidmet worden. Rechenzentren selbst zu bauen und zu betreiben, sei aber aus verschiedenen Gründen immer aufwändiger geworden. Aus Kosten-Nutzen-Sicht spreche daher vieles für externe Rechenzentren, so Astel.

Als Dienstleister betreibt Noris Network daher sieben eigene Datacenter an fünf Standorten in Deutschland, von denen aus das Nürnberger Unternehmen unter anderem IT-Outsourcing sowie Managed Services für die öffentliche Verwaltung anbietet. Eine Auswahl weiterer Dienstleister für öffentliche Verwaltungen finden Sie in nebenstehender Tabelle.

Entrust, ein Anbieter im Bereich vertrauenswürdige Identitäten, hat die Interaktion zwischen Regierungen und ihren Bürgern untersucht und dazu mehr als 3500 Menschen in sechs Ländern (Deutschland, USA, Australien, Kanada, Frankreich und Großbritannien) befragt. Das traurige Ergebnis: 74 Prozent aller behördlichen Angelegenheiten werden in Deutschland noch vor Ort, über das Telefon oder auf dem Postweg geklärt.

Und: Die Nutzung digitaler Behördendienste ist weltweit nur für 52 Prozent mit positiven Erfahrungen verbunden. Noch viel weniger gilt das hierzulande: Nur knapp 21 Prozent der befragten Deutschen berichten über positive Erfahrungen mit digitalen Behördendiensten, nahezu 30 Prozent bewerten sie sogar als ausgesprochen negativ. 67 Prozent können auch seit der Pandemie keine Verbesserung feststellen. Die Hälfte der Deutschen (49 Prozent) erledigt daher aktuell weniger als ein Viertel ihrer behördlichen Angelegenheiten auf dem digitalen Weg.

Webportale, Telefon und mobile Apps rangieren weltweit ganz vorne auf der Wunschliste der bevorzugten Kontaktwege mit Behörden. Die Realität sieht in Deutschland jedoch bisher komplett anders aus: Ein Viertel aller Befragten (24 Prozent) war hierzulande im letzten Jahr selbst bei Ämtern vorstellig, um behördliche Angelegenheiten zu klären. Nur 13 Prozent gaben an, mehr als die Hälfte ihrer Interaktionen über Webportale oder mobile Apps zu erledigen.  

„Behörden bleiben aufgrund von veralteten Systemen, Budgetbeschränkungen, der Vielzahl unterschiedlicher Lösungsanbieter und stetig zunehmender Cybergefahren oft hinter den Angeboten des privaten Sektors zurück“, kritisiert Jenn Markey, Vice President of Product Marketing, Payments & Identity bei Entrust. „Während der Pandemie haben wir auch in diesem Bereich eine beschleunigte Digitalisierung erlebt, aber es gibt noch viel zu tun. Insbesondere geht es jetzt darum, digitale Interaktionen einfacher nutzbar und sicherer zu machen.“

Die Ampel-Koalition ist nicht die erste Regierung, die der Digitalisierung von Behörden und Ämtern auf dem Papier eine sehr hohe Priorität zuspricht. Nur müssten diesen hehren Absichtserklärungen endlich auch energisch Taten folgen. Bislang scheint die Politik die Defintion eines Ziels viel zu oft mit seiner Erreichung zu verwechseln.

Vielleicht hilft es ja, sich von einem Blick über die Grenzen in ein vom Krieg gebeuteltes Land beschämen zu lassen und daraus einen Ansporn für mehr eigenen Einsatz zu gewinnen. „Die ukrainische Regierung hat sich zum Ziel gesetzt, 100 Prozent der wichtigsten öffentlichen Dienste zu digitalisieren. Und selbst jetzt, wo der Krieg in vollem Gange ist, arbeitet die Ukraine weiter am Aufbau eines digitalen Staates“, erklärte Anfang November Maria Shevchuk, CEO IT Ukraine, im Vorfeld  der vom Bitkom organisierten „Smart Country Convention“ in Berlin . „Das Ministerium für digitale Transformation startet fast jede Woche neue Online-Dienste, obwohl es ständig von Rus

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